Маяк. Москва 20.11.2013 - Какие программы в приоритете, и каковы источники финансирования дефицита бюджета Москвы на 2014-2016 гг

По объему бюджет Москвы - один из крупнейших бюджетов среди 10 ведущих мировых мегаполисов. Доходы Москвы в 2014 году, по прогнозам, составят 1 триллион 486 миллиардов рублей, а расходы - 1 триллион 650,8 миллиарда рублей. Таким образом, дефицит бюджета в следующем году составит 164,8 миллиарда рублей.

Какие программы в приоритете, и каковы источники финансирования дефицита бюджета Москвы на 2014-2016 годы рассказывает член бюджетно-финансовой комиссии Мосгордумы Александр Николаевич Крутов. Ведущий - Ирина Козловская.

ВЕДУЩИЙ: Гость программы - председатель Комиссии Московской городской думы по регламенту, правилам и процедурам, и член бюджетно-финансовой комиссии Александр Николаевич Крутов. Когда мы говорим о бюджете, вот непрофессионалу кажется, как же это сложно наполнить его какими-то статьями, какими-то деньгами, да еще понять, как все это распределить. Насколько работа над бюджетом, она же в принципе по одним правилам строится, все-таки различается от года к году? Ну, сейчас на три года. Ну, вот вы понимаете суть вопроса.

КРУТОВ: Ну, делается на три года для удобства планирования и работы с теми, кто будет выполнять работы по бюджету, чтобы они видели будущее свое. Я имею в виду исполнителей городских заказов. А так Бюджетный кодекс задает общие принципы разработки бюджета, общие принципы исполнения бюджета, и дает право субъектам федерации уточнять эти общие принципы применительно к своим условиям. Поэтому у нас в дополнение с Бюджетным кодексом в городе действует закон города Москвы о бюджетном устройстве, бюджетном процессе в городе Москве, в котором прописано, как формируется городской бюджет, кто за что отвечает, а также особенности его исполнения и контроль за исполнением бюджета. Там три фазы главных. Первая фаза - это разработка. Потом после разработки - принятие и исполнение, и контроль за исполнением. Вот дума как орган представительной власти участвует в фазе принятия бюджета и контроле за исполнением бюджета.

ВЕДУЩИЙ: Когда вы сказали по поводу субъектов федерации, Москва, естественно, субъект федерации, еще столица. И когда говорят о бюджете Москвы, то сравнивают с десятью крупнейшими мегаполисами мира. Но, в том числе, когда говорят о доходе на душу населения, в Москве вроде неплохие цифры. Но учитывая, что прожиточный минимум в Москве,.. считают, что эта цифра не достаточно хороша для столицы.

КРУТОВ: Вы знаете, с Москвой вообще трудно кого бы то ни было сравнивать, потому что, когда нас сравнивают по финансовым делам, по бюджету с Нью-Йорком, но не Нью-Йорк - не столица Соединенных Штатов. Это немножко другой город, с другой экономикой совершенно. Это крупнейший международный финансовый центр. И именно поэтому там уровень доходов реальных, он превышает наш московский. Когда нас сравнивают по бюджетной обеспеченности на душу населения, скажем, с другими крупными городами, то опять-таки надо принимать во внимание, что, скажем, степень социальности бюджетов городов разных - он разный. Если в  Москве на 57% расходы бюджета - это расходы на социальные программы, все в целом, не только на прямую социальную помощь, но и здравоохранение, образование и так далее, то в других крупных городах эта доля, она, в общем-то, совершенно другая. Но вы знаете, трудности-то не в этом. Трудности любого бюджета, проблемы любого бюджета в том, что две части бюджета - доходы и расходы. Так вот доходы - это прогноз, это то, что мы хотели бы увидеть и  на что мы рассчитываем, а расходы - это план.  И в отличие от семейного бюджета, где мы можем с вами взять и так легко, ну, не легко, но от чего-то отказаться, сказать, что, ладно, мы в этом году не будем делать то-то, то нам законом вменены бюджетные обязательства перед людьми. И мы должны обеспечить эти бюджетные обязательства. И более того, если в семейном бюджете мы с вами по соглашению между членами семьи можем достаточно свободно определять, на что мы будем расходовать деньги, которые мы зарабатываем, то мы жестко связаны бюджетными обязательствами. Мы не можем выйти за их пределы. Ну, пример, да. Скажем, функция такая, как финансирование фундаментальной науки - это функция федерального бюджета. Мы не можем ни копейки потратить, как бы нам не хотелось, скажем, на финансирование фундаментальных научных исследований. Только на, скажем, на ту научную работу, которая ведется по городским заказам в интересах города для обеспечения задач социально-экономического развития.

ВЕДУЩИЙ: Ну, вы можете, наверное, варьировать проценты, куда направить больше денег, а куда меньше?

КРУТОВ: Конечно. Вообще надо еще помнить о том, что бюджет - это неэкономический документ, как это не парадоксально. Вот с моей точки зрения - это документ политический. И бюджет государства, и бюджет субъектов Российской Федерации - это политические документы. Потому что, глядя на структуру расходов, вы можете увидеть приоритеты власти. Когда у нас приоритетом является социальная защита, то это выражается, прежде всего, в бюджетных цифрах. Потому что одно дело говорить, что мы это делаем, а другое дело, показать, что мы это реально делаем. Что касается других вопросов, связанных с разработкой, рассмотрением, принятием, то механизмы, они очень похожи не только в субъектах, но практически во всех странах, в которых экономика находится в таком развитом рыночном состоянии, примерно одно и то же. Есть бюджетный календарь, есть бюджетные сроки, которые надо выдерживать, и так далее.

ВЕДУЩИЙ: Александр Николаевич, вы сравнили с Нью-Йорком, что Нью-Йорк - крупнейший финансовый центр. Можно назвать, конечно, и другие, есть и тихие оффшорные зоны. Москва - должна стать финансовым центром. Об этом еще говорили в 2007 году, сейчас тоже очень много для этого делается, есть специальная программа. Но вот, например, естественно, чтобы улучшить инвестиционный климат, чтобы привлечь крупных игроков на рынок Москвы, нужно тратить какие-то деньги и на имидж Москвы в том числе. В прошлом году я читала, что до конца года там практически не использовались в полном объеме те деньги, которые были выделены на улучшение имиджа по инвестициям в Москву. Вот сейчас что-то изменилось, будет выделяться больше или  реализовываться лучше?

КРУТОВ: Я надеюсь, что будет. И тут еще есть одна такая деталь. Вот мы второй год и формируем бюджет, и исполняем бюджет по программно-целевому принципу. На федеральном уровне об этом долго говорили. Пока на федеральном уровне решений всех до конца, я имею в виде нормативных актов, нет, но в Москве мы начали, это начиная с 2011 года. Что это значит? Если раньше мы расписывали расходы по ведомствам только, этому департаменту столько, этому департаменту столько и так далее, и департамент отчитывался по сути дела исполнением по доходам, освоили бюджетные деньги или не освоили бюджетные деньги. Вот любой государственный человек, который там работает узко структурно, он всегда, конечно, был заинтересован в освоении этих денег. Потому что планирование следующего года, оно, в том числе, опиралось на то, а как в прошлом дело происходило. Если вы там что-то не выбрали, то вам скажут: вам столько денег не надо, мы вам, естественно, ваши заявочки убавим. Поэтому это старая болезнь, причем не только наша. Я имею в виду, не только российская. Она общая болезнь для любых государственных структур. Программный принцип. Он предполагает, помимо ведомственной структуры расходов, выделение таких направлений деятельности городской власти. И у нас таких направлений 16, государственных городских программ. Это, скажем, развитие транспортной инфраструктуры. Понятно, что в выполнении этой программ участвует не только Департамент транспорта. Там и строители, там и коммунальщики, в общем, масса народу. Но они все работают на одну программу. А в программе есть цели определенные. Причем это не освоение миллиардов, а реальные объекты, вполне реальные объекты. То есть мы имеем в виду не только финансовый документ, но и документ такой, в общем, предметный: что должны построить, починить, покрасить, разровнять и так далее, и так далее. И вот то, о чем вы говорите, не были реализованы полностью вот все те финансовые действия по программе, не по программе, а, скажем, подпрограмме, связанной с улучшением имиджа, говорит только о том, что не были разработаны и утверждены конкретные мероприятия, конкретные цели, как это делать. Не просто потратить деньги, а вот на что-то потратить, и еще потратить эффективно, то есть получить максимальную отдачу от каждого вложенного рубля. Но я бы сказал, что иногда думают, что международный финансовый центр - это отдельно стоящее здание или несколько таких зданий. Это далеко не так. Когда мы говорим, что Лондон там международный финансовый центр или Сингапур, то мы понимаем, что вся городская инфраструктура, она работает на то, чтобы большой бизнес, финансовые структуры крупные чувствовали себя комфортно и работали там. Вот поэтому для того, чтобы нам вот такой облик себе придать, нам нужно поработать и над транспортной инфраструктурой, и над инфраструктурой наших гостиниц, и над инфраструктурой связи, и аэропорты, и так далее, и так далее.

ВЕДУЩИЙ: Ну, там много можно перечислять. И вот, тем не менее, федеральный бюджет сейчас тоже стал помогать Москве, несмотря на то, что в принципе неплохой бюджет у Москвы. И вот в этом плане Москва очень зависима от крупных компаний, от крупных налогоплательщиков. Потому что, наверное, если инвестиционный климат не улучшится, они уйдут с рынка Москвы, то это будет для московского бюджета брешь.

КРУТОВ: Москва зависит, зависит сильно, но не критически, я бы сказал так. Вот по прошлым годам у нас то, что мы называем нефтянкой, то есть это, значит, нефтегазовые наши все структуры, они давали где-то процентов 20 от общего объема доходов. И в основном, конечно, это налоги на прибыль. Банковский сектор. Банковско-финансовый сектор, включая страховые компании примерно столько же. Остальные 60 - это, как мы говорим, малый и средний бизнес. Но, к сожалению, это у нас в основном ритейл, то есть торговля. Москва пришла, если можно так сказать, к состоянию допромышленному, когда она была крупным торговым городом. Ведь Москва всегда в Российской империи была городом торговым, а промышленным городом она стала в 19 веке, в конце. А до этого что в Москве делали? Торговали. Удобно расположена, хорошие пути сообщения. Привезли, увезли, с Китаем торгуем, торгуем с Европой. Все хорошо. Все московские купцы - это в основном, конечно, были люди торговые. Я имею в виду, до 19 века. И поэтому зависимость серьезная. И там, знаете, что неприятно? Вот когда у вас много налогоплательщиков, несколько десятков тысяч, вы можете чувствовать себя спокойно даже в условиях каких-то колебаний экономической конъюнктуры, потому что у кого-то дела пошли похуже, у кого-то получше, но в среднем вся эта масса, она так более или менее устойчива. А когда один крупный вдруг говорит так: знаете, я вам тут переплатил в прошлом году, и в этом году платить не буду. И предъявляет вполне понятные и законные требования. И мы-то рассчитывали на эти деньги. И поэтому, когда такие решения принимаются крупными компаниями, то всегда холодок по коже, потому что многие вещи вдруг оказываются под угрозой. Я имею в виду те вот плановые расходы. Потому  что, я говорю, что расходы - это план. Если мы написали, что мы должны профинансировать образование в таком объеме, мы должны профинансировать, несмотря на колебания доходной части.

ВЕДУЩИЙ: Хорошо. Мы представим такую ситуацию, чисто гипотетически, что на кого-то вы рассчитывали, он ушел с рынка, образовалась брешь, дефицит, который вы не учли. Есть какие-то возможности дополнительного финансирования, какие-то источники найти для дефицита бюджета вот в этой части, или это уже поезд ушел?

КРУТОВ: Ну, как в семье, экономить надо.

ВЕДУЩИЙ: Либо на подработку?

КРУТОВ: Либо и на подработку. Ну, подработку, мы тут, понимаете, ограничены законом.

ВЕДУЩИЙ: Естественно.

КРУТОВ: Мы не можем. Иногда говорят: давайте введем налог такой-то. И весь город начинает взбудоражено говорить: вот, налог введен на то, налог введен на это. Я всегда говорю: возьмите, откройте Налоговый кодекс и посмотрите, вот это группа налогов, которые мы можем ввести. Мы их все ввели. Вот те ставки, которые мы можем установить, мы их все установили. Никаких налогов на кошек, собак, скажем так, бродячие троллейбусы мы ввести не можем. Хотелось бы может, но не имеем права. В этом отличие наших городских возможностей от семейных. В семье можно уйти на подработку, а нам подрабатывать, в общем, негде. Второй способ, кроме экономии, это так называемое улучшение администрирования. Ну, всегда есть кто-то, кто налоги не уплатил. Их надо найти, надо сделать так, чтобы они уплатили. Всегда есть, кто занижает, скажем, налогооблагаемую базу. Вот тут тоже надо поработать. Это работа налоговых органов, работа отраслевых наших департаментов, такая рутинная. Налоговых агентов ведь никто не любит. Вы вспомните Священное писание. Там про них много написано. У всех четырех апостолов, кстати.

ВЕДУЩИЙ: По поводу бюджета. Естественно, что основные доходы - это, как вы сейчас начали говорить, налог на прибыль организаций, доходы на физических лиц и плюс еще какие-то составляющие. Вот такой момент. Когда вы обсуждали бюджет и все программы, что он был социально ориентированным, по сравнению с другим бюджетом меньше денег выделяется на социальные программы по сравнению с предыдущим бюджетом либо все-таки те же суммы, более-менее сопоставимые?

КРУТОВ: Они сопоставимы. Они растут. Растут они в темпе немного превышающем инфляцию. И вообще говоря, это может быть хорошо, с одной стороны, а с другой стороны, это плохо, конечно. Потому что, когда у нас доля жителей города, которые имеют доход ниже прожиточного минимума, колеблется в районе 10%, хотелось бы, чтобы она была меньше, потому что вот именно та категория, которой мы оказываем социальную поддержку из нашего бюджета. И в богатом городе, где все богатые, там как раз вот эта доля социальных расходов, она должна сжиматься. Не быть равной нулю, понятно, потому что есть дети, есть люди, которым просто нужно помогать в силу того, что у них есть проблемы со здоровьем в той или иной степени, есть медицина. Это, я говорю, у всего есть две стороны или, как говорит мой знакомый хороший, есть еще третья сторона, которую обычно не видно. Так вот, две стороны. С одной стороны, это хорошо, что у нас социально ориентированный бюджет, потому что тем самым мы выполняем свои,  городская власть выполняет свои обязательства, которые на нас законом возложены. Но это еще говорит о том, что, к сожалению, у нас еще доля людей, которые не дотягивают по доходам до прожиточного минимума, по статистике, она достаточно велика. Все-таки 10% - это много.

ВЕДУЩИЙ: А вот хотелось бы опять вернуться к пополняемости бюджета. Когда я читала мнение экспертов о бюджете Москвы, достаточно часто встречалась такая точка зрения, что неэффективно используется городское имущество, по ставкам и вообще доход в казну городскую, он мог бы быть намного лучше, если бы был менеджмент более эффективным?

КРУТОВ: Вы знаете, тут опять же две стороны. Что значит неэффективно используется городское имущество? У нас вообще основной-то доход налоговый, к сожалению. Если говорить об истории города, то в 1914 году основные доходы были неналоговые, городское имущество.

ВЕДУЩИЙ: В 1914 году?

КРУТОВ: В 1914, перед Первой мировой войной. 100 лет назад, скажем. Трамвай городской был доходным, электростанции давали доход, газовые станции давали доход, бойни давали доход. И город получал за счет этих вот доходов примерно половину бюджета. Но когда вот так мы говорим, то надо помнить, что в том же 1914 году, 100 лет назад, в городе практически не было жилья, принадлежащего городу, и никакой ответственности город за жилье не нес. А домовладельцы должны были заниматься всем, вплоть до очистки улиц от снега. Это было вменено в обязанность каждому домовладельцу. Никаких не было служб централизованных очистки города и прочее. То есть другая жизнь. Сейчас у нас колоссальный объем жилищного фонда, который мы имеем в муниципальной собственности. Он у нас, к счастью, не весь еще приватизирован. И мы берем на себя функции обеспечения всей инфраструктуры жизни этого жилищного фонда. То есть это снабжение водой, обеспечение канализацией, электроэнергией. Представляете, что это такое. И это тоже городская собственность. У нас доходы от собственности - это в основном доходы от аренды земли и от аренды нежилых помещений. Ну, давайте более эффективно с ними работать, давайте повысим арендные ставки. Значит, тогда бизнес будет нести большие издержки. Чисто арифметически. Большие издержки бизнеса, у него меньше прибыль, а меньше прибыль, он меньше налог на прибыль платит. Вот тут надо всегда баланс. И у меня был в практике случай во время одной из поездок таких ознакомительных в одном из американских городов. По-моему, в Атланте это было. Я спросил в городском совете, а у вас много городской собственности? Потому что нам тогда казалось в 1990-е годы, в начале, что вот нужно эффективно использовать городскую собственность. Они сказали: слава богу, продали последний стадион, и у нас теперь нет ничего, ничего вообще. И они счастливы, потому что у них не болит голова, у них все эти городские объекты, они переданы в управление или проданы, и дальше они только спрашивают с тех, кто этим занимается.

ВЕДУЩИЙ: Мне кажется, что для Москвы эта модель неприемлема?

КРУТОВ: Неприемлема, абсолютно. Это другая голова должна быть, другой менталитет. А потом есть вещи, которые мы так по инерции, и правильно делаем, считаем стратегическими, есть вещи, которые нельзя, скажем, идти на риск. Допустим, система городского водопровода и канализации. Ну, водопровод ладно, еще день можно прожить. Но канализация, если на два часа встанет, я вообще с трудом представляю последствия этого события. Слава богу, этого никогда не случится. Мы должны это контролировать. Но это то, на что мы тратим деньги. И зарабатывать на этом нельзя.

ВЕДУЩИЙ: Александр Николаевич, вот то, что мэру дали полномочия отзывать бюджет, об этом в принципе говорят позитивно. Вот ваша точка зрения на этот момент?

КРУТОВ: Вы знаете, у нас такая норма была и до этого. Но там, правда, было оговорено событие, когда это может произойти. Если Дума не примет в первом чтении проект, тогда создается согласительная комиссия, возвращаемся и так далее. Ну, а тут подумали, смотрите, ведь в чем одна из трудностей разработки нашего бюджета? В том, что мы опережающе идем по отношению к федеральному. И когда мы принимаем в  окончательном чтении закон о бюджете, мы еще не знаем, сколько денег нам даст федерация и по субвенциям, и по общим программам, и так далее, и так далее. У нас всегда вот этот вот кусок… Мы догадываемся.

ВЕДУЩИЙ: Ну да, какая-то цифра наверняка озвучена?

КРУТОВ: Она есть, но ее нельзя вписать в закон, потому что по закону бюджет разрабатывается в условиях действующего законодательства, а федерального закона о бюджете еще нет. Ждать, пока они его примут, ну, они его примут в декабре, тогда мы просто не успеваем его принять сами и опубликовать до начала нового финансового года. Поэтому, когда обсуждалась эта тема, мы подумали, что надо действительно немножко расширить эти возможности, потому что, скажем, в ноябре, а мы начали в сентябре работать с бюджетом, с инвестиционным проектом, в ноябре меняется федеральный закон, вносятся изменения в Налоговый кодекс. Вступают в силу они в ноябре. Они есть. И мы должны на это как-то отреагировать. А как мы на это можем отреагировать, ели мы не  можем вернуться на один шаг назад? Поэтому и приняли решение, что в ситуациях, когда внешние факторы серьезно меняются, надо дать мэру возможность отозвать проект и внести его снова с учетом изменившихся факторов.

ВЕДУЩИЙ: В бюджете на предстоящие годы, где пришлось урезать финансирование по сравнению с предыдущим, социальные мы более-менее выяснили, понятно, что транспорт у нас остается в приоритете, вот увы и ах, пришлось расстаться с какими-то суммами в определенных отраслях?

КРУТОВ: Сейчас у нас, кроме вот этих 16 программ, эти 16 программ, они у нас разбиты на семь приоритетных направлений, таких вот, там «Мобильный город», «Комфортная городская среда», «Здоровый город». И там, где одна программа по направлению, где там пять программ по направлению. Практически мы, не скажу, что мы урезали что-то, но некоторые, скажем так, расходы не увеличены в том темпе, в котором хотелось бы. Связано бывает с разными причинами. Ну, причина такая стандартная. Вот повышение эффективности расходов. Ну, некоторые расходы могут быть отнесены к неэффективным, то есть они не дают результата. Тогда, значит, надо это направление убрать, прикрыть и соответственно эти средства, они перетекают куда-то в другую госпрограмму и в другое направление. Но я бы не сказал, что у нас произошло сокращение. Вот того тренда на увеличение, который был три-четыре года назад, его нет. Причина? Изменение конъюнктуры экономической, общемировой в том числе,  и изменение федерального законодательства. От нас ушли крупные налогоплательщики.

ВЕДУЩИЙ: Александр Николаевич, я благодарю вас за участие в нашей программе.